Le peuple et les cantons suisses ont rejeté l’Espace économique européen lors d’une votation le 6 décembre 1992 ; le gouvernement a alors gelé sa demande d’adhésion, retirée formellement en 2016. Depuis, la Suisse a choisi de coopérer avec l’UE au moyen de plus de 120 accords bilatéraux plutôt que d’y adhérer.
La Suisse a failli se rapprocher davantage de l’UE en 1992. Membre de l’Association européenne de libre-échange (AELE), elle a signé l’accord sur l’Espace économique européen (EEE) le 2 mai 1992, et son gouvernement a demandé le 22 mai 1992 l’ouverture de négociations d’adhésion à la Communauté européenne. Le 6 décembre 1992, le peuple et les cantons ont toutefois rejeté l’accord EEE en votation. La demande d’adhésion a été gelée et, en janvier 1993, le Conseil fédéral, le gouvernement suisse, a annoncé qu’il n’ouvrirait pas de négociations. Par une lettre du 27 juillet 2016, la Suisse a informé l’UE que cette demande devait être considérée comme retirée.
La Suisse a choisi à la place ce qu’elle appelle la « voie bilatérale » : des accords négociés secteur par secteur avec l’UE. On en compte plus de 120, dont un accord de libre-échange de 1972. Les plus importants forment deux paquets. Les Bilatérales I, signées en 1999 et en vigueur depuis 2002, portent sur la libre circulation des personnes, les transports aériens et terrestres, les échanges agricoles, les obstacles techniques au commerce, les marchés publics et la recherche. Les Bilatérales II, signées en 2004, comprennent la participation de la Suisse à Schengen et au système de Dublin sur les demandes d’asile. La Suisse fait donc partie de l’espace Schengen sans être dans l’UE.
Exemple
En 2014, une majorité de votants a approuvé l’initiative populaire « contre l’immigration de masse », qui remettait en cause la libre circulation avec l’UE. Or les principaux accords bilatéraux sont juridiquement liés : en dénoncer un reviendrait à mettre fin à tous. Le Parlement suisse a mis en œuvre le vote en 2016 sans contingents pour les citoyens de l’UE et, en septembre 2020, près de 62 % des votants ont rejeté une nouvelle proposition visant à mettre fin à la libre circulation.
Débats et limites
L’UE juge depuis longtemps les accords bilatéraux trop statiques : contrairement à l’EEE, ils ne prévoient pas de mécanisme régulier pour suivre l’évolution du droit de l’UE ni de véritable mode de règlement des différends. Les négociations sur un accord institutionnel, lancées en 2014, ont achoppé sur des questions comme les conditions faites aux prestataires de services de l’UE en Suisse et le rôle de la Cour de justice de l’UE dans le règlement des différends, jusqu’au retrait du gouvernement suisse le 26 mai 2021.
Un nouveau paquet, souvent appelé « Bilatérales III », a été conclu fin 2024 et signé le 2 mars 2026. Il adapte les accords existants sur le marché intérieur et comprend, selon le gouvernement suisse, des exceptions pour protéger des intérêts essentiels dans des domaines comme la libre circulation des personnes, les transports terrestres, l’électricité et la sécurité alimentaire. Le Conseil fédéral le présente comme un moyen de garantir la voie bilatérale tout en préservant la marge de manœuvre politique du pays, et l’a transmis au Parlement suisse le 13 mars 2026. La part de droit européen que la Suisse doit reprendre, et l’instance qui tranche les litiges, restent au cœur du débat suisse. Une fiche du Parlement européen prévoit une votation, très probablement en 2027.