Dans la plupart des domaines, les lois de l’UE sont proposées par la Commission européenne et adoptées conjointement par le Parlement européen, élu par les citoyens, et le Conseil de l’UE, qui réunit les ministres nationaux. Aucun des deux ne peut adopter une loi sans l’autre.
La plupart des lois de l’UE sont adoptées selon la procédure législative ordinaire, prévue aux articles 289 et 294 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne. Avant le traité de Lisbonne, on l’appelait « codécision ». Elle s’applique aujourd’hui à 85 bases juridiques, du marché intérieur à l’environnement en passant par les transports.
Trois acteurs y interviennent. La Commission européenne rédige une proposition et la transmet au Parlement et au Conseil. Dans la plupart des cas, elle seule peut lancer la procédure, même si le Parlement, le Conseil ou une initiative citoyenne européenne peuvent lui demander d’agir. Le Parlement européen arrête sa position à la majorité simple et peut amender le texte. Le Conseil de l’Union européenne, où chaque gouvernement est représenté par un ministre, arrête la sienne à la majorité qualifiée : au moins 55 % des États membres (en pratique 15 sur 27) représentant au moins 65 % de la population de l’UE. Si les deux positions diffèrent, le texte fait la navette, jusqu’à un comité de conciliation. Faute d’accord, la loi n’est pas adoptée.
Les lois de l’UE prennent deux formes principales. Un règlement s’applique directement dans tous les États membres dès son entrée en vigueur. Une directive fixe un objectif que chaque État doit atteindre, mais lui laisse le choix des moyens : chaque pays adopte sa propre loi nationale dans un délai donné.
Exemple
Depuis le 15 juin 2017, les abonnés mobiles de l’UE ne paient pas de frais supplémentaires pour appeler, envoyer des SMS ou utiliser des données lorsqu’ils voyagent dans un autre pays de l’UE (« itinérance aux tarifs nationaux »). Les règles actuelles figurent dans le règlement (UE) 2022/612, adopté par le Parlement et le Conseil en avril 2022, qui a prolongé le dispositif jusqu’en 2032. Comme il s’agit d’un règlement, il s’applique de la même façon dans les 27 pays, sans loi nationale.
Débats et limites
Toutes les décisions ne suivent pas cette procédure. Dans certains domaines sensibles, comme le budget à long terme de l’UE ou le système de ses recettes, le Conseil doit statuer à l’unanimité, ce qui donne un droit de veto à chaque gouvernement, et le Parlement ne fait que donner ou refuser son approbation, ou rendre un avis. Pour les uns, l’unanimité protège les intérêts nationaux ; pour les autres, elle permet à un seul pays de bloquer une décision voulue par tous les autres. Une grande partie des négociations se déroule aussi lors de réunions informelles entre représentants du Parlement, du Conseil et de la Commission, que leurs critiques jugent difficiles à suivre pour le public.