L’UE fonctionne grâce à des institutions créées par les traités : la Commission européenne propose les lois, le Parlement européen et le Conseil de l’UE (les ministres nationaux) les adoptent, le Conseil européen des dirigeants nationaux fixe les priorités, et la Cour de justice veille à ce que le droit s’applique partout de la même façon.
L’UE ne peut agir que dans les domaines que ses États membres lui ont confiés par les traités. Dans ces domaines, le travail est réparti entre plusieurs institutions. Le traité sur l’Union européenne en énumère sept : le Parlement européen, le Conseil européen, le Conseil de l’Union européenne, la Commission européenne, la Cour de justice de l’Union européenne, la Banque centrale européenne et la Cour des comptes européenne.
Trois d’entre elles font l’essentiel des lois. La Commission européenne, qui compte un membre par État membre, propose les textes et vérifie que les règles européennes sont appliquées. Le Parlement européen, dont les 720 députés ont été élus au suffrage direct en juin 2024, débat de ces propositions et les amende. Le Conseil de l’Union européenne réunit des ministres des 27 gouvernements nationaux, qui amendent et votent eux aussi. Dans la plupart des domaines, une loi n’est adoptée que si le Parlement et le Conseil s’accordent sur le même texte.
Au-dessus, le Conseil européen, composé des chefs d’État ou de gouvernement, de son président et du président de la Commission, définit les orientations et les priorités générales de l’Union, sans adopter de lois. La Cour de justice de l’Union européenne, à Luxembourg, interprète le droit de l’UE et tranche les litiges, pour qu’une règle ait le même sens à Lisbonne et à Helsinki. La Banque centrale européenne conduit la politique monétaire des pays de la zone euro, et la Cour des comptes européenne contrôle l’utilisation de l’argent de l’UE.
Exemple
La désignation du président de la Commission fait intervenir plusieurs institutions. Après les élections européennes, le Conseil européen propose un candidat à la majorité qualifiée, en tenant compte du résultat du scrutin. Le Parlement élit ou rejette cette personne. Le Conseil adopte ensuite, d’un commun accord avec le président élu, la liste des autres commissaires, et l’ensemble de la Commission doit être approuvé par le Parlement avant d’entrer en fonctions.
Débats et limites
La question de savoir si ce système est assez démocratique fait débat depuis longtemps ; on parle souvent de « déficit démocratique ». Ses critiques font valoir que la Commission, qui détient le droit de proposer les lois, n’est pas élue directement, et que les électeurs ont du mal à savoir qui est responsable d’une décision. Ses défenseurs répondent que le Parlement est élu au suffrage direct, que les ministres siégeant au Conseil rendent des comptes à leurs parlements nationaux, et que le traité de Lisbonne (2009) a étendu à 40 nouvelles bases juridiques la procédure dans laquelle le Parlement décide à égalité avec le Conseil.